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索引号: 015113358-202108-315254 主题分类: 2021年
发布机构:  昆明市司法局 发布日期: 2021-04-15 15:06
名 称: 关于政协昆明市十三届五次会议 第135073号提案答复的函
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关于政协昆明市十三届五次会议 第135073号提案答复的函

发布时间:2021-04-15 15:06 浏览次数:213
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尊敬的徐鹏明委员:

首先感谢您对我市规范行政处罚自由裁量权工作的关心,为我们更好开展工作提出了宝贵意见,现就您在政协第十三届五次会议提出的第135073号提案《关于规范行政执法自由裁量权的建议》作如下答复:

一、 对我市规范行政执法自由裁量权的建议

您在《关于规范行政执法自由裁量权的建议》的提案中,指出我市在规范行政处罚自由裁量权工作中存在的六个方面问题,并提出了八个方面的建议:一是建议进一步规范执法队伍建设,加强执法人员培训。 二是建议加强全市执法系统信息化建设。包括推进行政处罚自由裁量权标准、基准的电子化进程;加强对行政处罚自由裁量权基准制度的研究。三是进一步建立健全行政处罚自由裁量权监督机制。积极建立行政处罚决定公开制度,自觉接受社会监督;增加案卷评查行政处罚裁量权行使情况的考核比重以及滥用处罚裁量权的责任追究。四是建议进一步从立法层面上细化具体操作规定,明确界定概括性和模糊性的法律用语。五是建议有关部门调研行政处罚自由裁量权的制度和应用情况。六是建议加强行政复议中对行政自由裁量权的审查力度。七是建议探索完善行政处罚适用自由裁量权的司法调解制度程序。 八是建议行政执法所得与行政执法机构脱钩。规定所有行政执法预算外所得全部上缴。坚决取消地方政府直接使用和行政执法机关按比例分成挂钩的潜规则。

以上对我市规范行政执法自由裁量权的建议非常具体且具有针对性,为下一步做好我市规范行政处罚自由裁量权工作起到有力的指导和帮助。

二、 建议的办理情况

(一)规范执法队伍建设,加强执法人员培训。一直以来,我市都非常重视执法人员队伍建设和执法人员业务素质的提升。根据中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,省市法治政府建设实施方案,行政执法证件管理等规定,制定《年度行政执法人员法律知识学习培训工作计划》,明确培训组织、培训内容、培训时间。各行政执法部门的《规范自由裁量权细则》纳入各部门的学习培训内容,要求各部门加强对所指定的细化量化标准适用的培训,保证执法人员全面掌握、熟练运用。2016年至2019年,全市培训行政执法人员20000余人(次),有力提升了全市行政执法人员依法行政工作水平。

(二)加强全市执法系统信息化建设。昆明市执法办案实现电子化的有市公安局、市市场监督管理局、市税务局等少数几家部门,其执法系统自上而下建立,自由裁量权的适用在电子法律文书中有明确阐述。目前,云南省司法厅正在牵头建设全省行政执法综合管理监督信息系统,昆明市在积极配合省司法厅系统建设的调研建设工作。

(三)建立自由裁量权制度。2008年我市确定由市国土资源局、市规划局、市卫生局、市林业局、市安监局、市统计局、市档案局、市药监局8家市级部门、14个县(市)区的31家部门和乡(镇)政府开展行政处罚自由裁量权试点工作。2009年所有的市级执法部门完成行政处罚自由裁量权的规范细化工作;2010年6月,昆明高新、经开、旅游三个国家级开发(度假)区以及各县(市)区的乡(镇)政府制定了本单位的行政处罚自由裁量权规范细化标准并对外公开执行,完成市、县、乡三级执法部门行政处罚自由裁量权规范细化标准制定公开,把有自由裁量权的2912项处罚项目细化为15675个具体处罚标准。2010年1月,我市行政处罚自由裁量权规范细化工作,参加“第五届中国地方政府创新奖”评选,从358个申报项目中脱颖而出,经全国选拔委员会当场投票选举,荣获“中国地方政府创新奖提名奖”。2018年全面建立行政裁量基准制度,市级行政执法部门和各县(市)区人民政府、开发(度假)园区管委会所辖的乡(镇)政府(街道办事处)建立对行政处罚以外的行政许可、行政强制、行政裁决、行政征收、行政确认等行政裁量权基准制度制定及对外公示。2020年结合机构改革在2018年工作基础上,制定工作方案、分解目标任务、落实责任人员、明确时间节点和质量标准,加强组织领导,采取有效措施,稳步推进行政裁量权工作的顺利实施。

(四)加强督促检查,实施自由裁量权动态管理。2012年、2015年组织全市进行了行政处罚自由裁量权规范标准执行情况自检自查和专项检查。此外,自由裁量权工作情况纳入每年的法治政府建设督查内容。通过专项检查和督查有效解决部门机构职能调整和上位法规变动后原标准不适用的问题,实现动态管理。    

2015年-2017年,市市场监督管理局、市滇管局、市生态环境局等市级部门加强了本系统行政处罚自由裁量权应用情况的调研,根据基层执法人员日常执法遇到的情况和问题以及根据法律法规规章的制定修订情况,及时修改完善本部门的自由裁量权基准制度。市级行政执法部门确保行政裁量权基准制度的实施,建立健全一系列配套制度,如确立行政处罚集体讨论、行政处罚事先告知、听证制度、案件审核机制、以及责任追究制度等一系列配套制度,确保行政处罚的公平与公正 。不断创新行政执法方式,有效规范行政处罚自由裁量权。如市场监督管理局建立法制员制度,每个办案单位确立一名法制员,加强对自由裁量权行驶的审核,“办审分立”案件审核中实行三级审查,办案机构法制员初审、法制机构审核员审核、法制机构负责人核审,确保行政处罚自由裁量权行为的公正性和合理性。

(五)进一步建立健全形成处罚自由裁量权监督机制。一是建立案卷评查制度和行政执法责任追究制度,制定《昆明市行政执法案卷评查规定》、《昆明市行政执法责任制实施办法》。对行政处罚、行政强制、行政许可、行政复议三类案卷的具体评查标准进行了细化完善,自由裁量权的使用纳入案卷评查内容。我市每年组织对市、县两级行政执法部门行政执法案卷的集中评查,在昆明市行政处罚执法案卷评查标准及细则中,自由裁量权的阐述情况占分值5%,集中评查结束后,市、县(市)区司法行政部门分级将每一件案卷评查得分情况、存在的主要问题、整改建议等向执法单位进行反馈。对有不合格案卷的执法部门依照《云南省行政执法监督条例》下发《行政执法督查书》,责令限期整改,并依照《昆明市行政执法责任制实施办法》的规定,建议执法单位对相关责任人员责令做出书面检查,取消今年评优评先资格等方式追究执法责任。通过案卷评查有效促进各地各部门自由裁量权的规范适用。二是全面推行三项制度,制定《昆明市全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度的工作方案》,其中要求各部门实施的行政处罚、行政许可等行政执法决定书向社会公开,接受社会的监督;且行政执法公示情况纳入营商环境考核指标体系;实施重大执法决定的法制审核,适用裁量基准是否适当是法制审核一项重要内容。三是建立法治政府建设考核制度。自由裁量权实施情况纳入年度法治建设考核指标及评分指标体系。

(六)建议进一步从立法层面上细化具体操作规定,明确界定概括性和模糊性的法律用语。我市在开展实施自由裁量权工作中,认真研究制定工作方案、梳理有自由裁量权的行政执法项目、制定行政裁量权规范标准。2008年在全市开展自由裁量全试点工作,市推进依法行政领导小组办公室制定了《关于开展规范行政处罚自由裁量权试点工作实施方案》,明确了自由裁量权规范细化试点工作的指导思想、范围、具体要求、方法、步骤和有关文书格式等。2009年制定《昆明市人民政府法制办公室关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的实施方案》(昆府法〔2009〕3号),2018年印发《昆明市全面建立行政裁量权基准制度实施方案》、《关于乡(镇)政府(街道办事处)建立行政裁量权基准制度的通知》, 2020年印发《关于开展调整完善行政裁量权基准制度工作的通知》,上述方案或通知均明确确立行政裁量权基准的制定原则、制定主体、行政裁量权基准制度等。如:明确各行政执法部门从处罚项目名称、处罚依据、制定机关、处罚种类、处罚程序、处罚幅度等六个方面进行认真梳理。确立建立行政处罚裁量权基准制度应当遵循合法性与合理性、过罚相当及处罚与教育相结合的原则。明确市级行政执法部门对具有自由裁量权适用简易程序的行政处罚项目,应当根据不同情形细化四个档次;对具有罚款数额幅度适用一般程序的行政处罚项目,划分显著轻微、轻微、一般、严重、比较严重、特别严重六个档次制定行政处罚自由裁量权的规范标准;责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、行政拘留等有时间、数量幅度的行政处罚项目,应当根据不同情形细化三个以上档次。明确制定行政处罚项目的具体规范标准,必须遵守四个方面的具体要求:⒈执法依据的规定中可以选择处罚种类的,各部门应当明确适用不同种类行政处罚的具体适用条件。⒉多部法律、法规、规章对同一违法行为作出不同的处罚规定的,要对该违法行为选择适用的法律、法规或规章及相应的处罚依据予以明确。选择适用的法律、法规或规章及处罚依据时,遵循上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法等基本原则进行选择适用。⒊为了达到适度控制自由裁量,防止自由裁量权滥用的目的,要依据法律的原则和精神,重点把握免于处罚、不予处罚、从轻或减轻处罚和从重处罚的具体情形。⒋细化自由裁量权标准,不得违反上位法和在上位法之外增设新的行政处罚种类。县(市)区行政执法部门自由裁量权执行市级部门的规定。

此外,2012年,云南省人民政府法制办公室与云南省高级人民法院《关于适用行政处罚自由裁量权基准制度相关规范性文件的通知》(云府法〔2012〕20号)明确要求各级行政处罚主体在实施行政处罚时应当在适用法律法规和规章的同时,将行政处罚自由裁量权基准制度相关规范性文件作为适用依据在行政处罚的法律文书中直接引用。省司法厅制定《云南省规范行政处罚自由裁量权规定》,市交通运输、税务等部门从国家层面或者从省级层面制定行政裁量权标准或细则,这些规范性文件健全自由裁量权基准制度,明确自由裁量权基准制定的规范。目前我市暂未把自由裁权的工作准则列入政府规章制定计划。

(七)建议加强行政复议中对行政自由裁量权的审查力度。《中华人民共和国行政复议法》第三条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项,履行下列职责:…(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟订行政复议决定…”行政复议机关在复议中,应对具体行政行为的合法性与适当性进行审查,具体是审查被复议行政行为实体是否合法,程序是否合法,以及自由裁量权行使是否适当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定了行政复议对自由裁量权的审查和监督,对于超越或者滥用职权的、具体行政行为明显不当的,复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。在行政复议案件办理过程中,昆明市人民政府行政复议办公室(设在市司法局)注重加强对行政机关行使自由裁量权是否适当的审查,对行政机关行使自由裁量权明显不当的案件作出撤销或确认违法。2019年共受理行政复议申请98件,其中撤销原具体行政行为14件、确认原具体行政行为违法14件,纠错率为28.5%;2020年共受理行政复议申请95件,其中撤销原具体行政行为11件、确认原具体行政行为违法16件,纠错率为28.4%。通过加大对行政行为的审查力度,及时纠正行政机关违法或者不当的行政行为,有力促进了行政机关依法行使自由裁量权,努力维护公民、法人和社会组织的合法权益,有效化解行政争议。

(八)建议探索完善行政处罚适用自由裁量权的司法调解制度程序。 建议涉及的有关法律法规,以及现阶段涉及该内容的工作现状:

1. 《行政诉讼法》第六十条第一款规定,人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。该条款系人民法院对行政处罚中行使自由裁量权的案件进行调解的法律依据。2.司法权具有中立性及被动性的特点,司法调解的前提,是有相应的诉讼案件(对行政处罚决定不服),法院只能依托诉讼案件,对案件涉及的自由裁量事宜进行调解。3.根据《行政诉讼法》第六十条第二款之规定,调解遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益。也即司法调解工作,重在依法推动、促进案件双方当事人达成合意,且不得损害国家、社会及他人的合法权益。4.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十五条的规定,调解达成协议,人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。调解书由审判人员、书记员署名,加盖人民法院印章,送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力。调解书生效日期根据最后收到调解书的当事人签收的日期确定。5.目前司法现状是,法院可以依职权主动调解也可以由案件当事人申请调解。法院在受理相关自由裁量权案件后,经阅卷及开庭审理,认为有调解必要及可能性的,法院会征求案件当事人的调解意愿,案件双方当事人有调解意愿或主动申请法院调解的,法院依法推动双方调解,如双方当事人不能达成一致的,法院在法定期限内依然要及时下判。目前,昆明市中级人民法院涉行政处罚行使自由裁量权案件数量不多,在全部行政案件中的占比不高。行政诉讼法及相关司法解释就行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权案件进行调解的规定是具体且明确的,相关案件的司法调解渠道是畅通的。

(九)建议行政执法所得与行政执法机构脱钩。《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预〔2010〕88号)文件明确,自2011年1月1日起,将按预算外资金管理的收入(不含教育收费)全部纳入预算管理。因此事实上从2011年起,已经不存在“行政执法预算外所得收入”。建议第八条所提“行政执法所得”应是指罚没收入。根据财政部《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号),罚没收入属于非税收入,由各执收主体按照法律、法规和规章的规定征收,收入缴入国库,全部纳入财政预算管理。执收单位不得违规多征、提前征收或者减征、免征、缓征非税收入。各级财政部门应当加强非税收入执收管理和监督,不得向执收单位下达非税收入指标。 一直以来,市财政严格落实《预算法》和《政府非税收入管理办法》要求,督促各执收执罚单位按照相关法律法规严肃规范执法,收缴的罚没收入全部缴入国库,财政部门严格按照部门和项目的实际需求安排财政资金,未向执收执罚单位下达过收入指标和考核指标,也未因收入预期目标未完成扣减部门预算。严格落实执法规范和资金收缴规范,罚没收入严格实行“收缴分离”、“收支分离”。

三、 下一步工作计划和努力的方向

(一)强化培训,提高执法人员执法水平。规范行政执法,关键在执法人员,为确保行政裁量权执法工作有效实施,市司法局制定全市执法人员培训计划,统筹安排年度执法人员培训工作,各地各部门根据本地本部门市级情况制定各单位培训计划,通过集中学习、自学、个案分析等开展多种形式多种方式,将理论学习和实际执法工作相结合,提高学习的针对性和有效性,加强对部门行政裁量权细化量化标准适用的培训,保证执法人员全面掌握、熟练运用,切实提高行政执法水平。

(二)强化自由裁量权的动态管理。建立行政处罚自由裁量权动态管理制度,市级部门及时根据新出台、修订的法律法规规章对自由裁量权规范进行修订完善,下发县(区)执行。加强对规范行政处罚自由裁量权工作的调研工作,总结经验、查找不足,对细化量化的标准不合理、不科学的部分及时进行修改完善,增强行政处罚自由裁量权的科学性和可操作性。

(三)加强对行政机关行使自由裁量权案件的调解力度。在下一步的工作中,昆明市中级人民法院将充分吸纳徐鹏明委员的提议,加大对基层法院的指导,加强对行政机关行使自由裁量权案件的调解力度,切实从源头上化解此类行政争议,妥善、实质化解行政纠纷,真正实现案结事了。

(四)加强监督、确保落实。加强对规范行政处罚自由裁量权工作的监督检查,通专项检查、法治政府建设督查、执法案卷评查、法治政府建设成效考核等形式对规范行政处罚自由裁量权情况进行监督检查考核,确保自由裁量权工作落到实处。

(五)加强宣传,提高认识。进一步认识规范处罚自由裁量权工作对推进依法行政和优化发展环境的重要作用,牢固树立执法为民、和谐执法理念,进一步加大工作力度,切实防止行政处罚自由裁量权的滥用,全面规范行政执法行为。进一步强化对规范行政处罚自由裁量权共走的宣传力度,自觉接受公众的监督。

感谢您对我市规范自由裁量权工作的关心和支持。

(联系人及电话:许茹,0871-63122923)